نويسنده: مجتبي محمودي
منبع: عصر ارتباط
18 بهمن 1388 - گفت‌وگوي ما با مسعود داوري نژاد اولين رييس سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي داستان پيچيده‌اي دارد، در واقع ايده انجام اين گفت‌وگو از خلال صحبت‌هاي تلفني در خصوص اجبارها و فشارهاي سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي بر شرکتهاي PAP به منظور تمکين از شرايط پروانه وايمکس پديد آمد. داوري نژاد به عنوان مطلع موثقي که در جريان صدور پروانههاي ندا قرار دارد در اين گفت‌وگو به چالش‌هاي حقوقي، مقرراتي و اقتصادي اين اجبار و الزام مي‌پردازد و بارها تاکيد مي‌کند؛ رفتار سازمان تنظيم مقررات در قبال شرکت‌هايي که پيش از اين از تکنولوژي وايمکس براي ارايه خدمات استفاده کرده‌اند مبناي منطقي و پروانه‌اي ندارد و مي‌تواند موجبات طرح دعوي حقوقي از سوي شرکتهاي PAP را فراهم آورد. در اين گفت‌وگو از زواياي مختلف چالش به‌وجود آمده مورد بررسي قرار گرفته است که اميدواريم طي هفته آتي اين موضوع را از منظرهاي ديگر نيز مورد بررسي قرار دهيم.
اخيرا به نقل از جنابعالي اعلام شده که شما پروانه وايمکس را غير قانوني مي‌دانيد در پي انتشار اين اظهارنظر روابط عمومي سازمان تنظيم مقررات نيز پاسخ داده که چنين نيست و همه ضوابط قانوني کار رعايت شده و مصوبات لازم گرفته شده است، آيا شما با صدور پروانه وايمکس موافق هستيد؟
به نظر من پاسخ روابط عمومي‌سازمان بيشتر پاسخي رسمي و متعارف از سر انجام وظيفه اداري بود تا طرح و بحث کارشناسي به همين دليل من لازم مي‌بينم يک بار اين قضيه را که به ظن من يک فاجعه در حوزه سياستگذاري است را در ابعاد مختلف مورد بررسي قرار گيرد.
قبل از اين‌که به موضوع سياستگذاري بپردازيد روابط عمومي‌رگولاتوري در پاسخ به همان اظهارنظر اعلام کرد که در زمان رياست شما توزيع باند وايمکس مناسب صورت نگرفته است!
به نظر مي‌رسد با سوابق آشنايي ندارند. در دوران تصدي من هيچ فرکانسي به وايمکس داده نشد و تنها به صورت آزمايشي اجازه استفاده از تکه باندهاي 5/2و 5/3 گيگاهرتز به تقاضاي خود اپراتور بدون قيد فناوري وايمکس يا پريمکس در هر جايي طيف داده شد تا بعد از انجام آزمون‌هاي پوششي و قطعي کردن فناوري مورد نظر، درخواست خود را نهايي کرده و مجوز قطعي و رسمي براي آنان صادر شود. اطلاع دارم مجوزهاي فرکانس براي وايمکس به صورت قطعي از اواخر سال 1384 که بنده حضور نداشتم صادر شده که کار بسيار درستي بود.
در واقع شما همان زماني‌که در سازمان حضور داشتيد درصدد بوديد تا مجوزهاي لازم را براي متقاضيان مجوزهاي فرکانس صادر کنيد؟
بله همين‌طور است در آن زمان سياست ما اين بود وقتي که شرکتهاي ما در خارج با تحريم و انواع تضيقات روبه‌رو هستند هر نوع تسهيلات و مساعدتي که در حوزه وظايف سازمان و وزارت ممکن بود را تاحد امکان در اختيار شرکتهاي متقاضي و به خصوص خدمات بي‌سيم قرار دهيم و متعقد بوديم اولا براي تکميل پوشش خدمات داده‌اي و اينترنت، خدمات کابلي به تنهايي جوابگو نبوده و در برخي از نواحي مخابراتي در تهران امکان نصب و استقرار تجهيزات مربوط و در اختيار گرفتن سيم تلفن مشترک وجود ندارد و شبکه بي‌سيم مکمل و يا هيبريد تنها راه رساندن خدمات و جوابگوي توسعه است و به همين دليل شرکتهاي ندا را براي سرمايه‌گذاري در بي‌سيم ترغيب کرديم که تعدادشان نيز کم بود. دوم اين‌که موفقيت سياستهاي خود را در موفقيت اين شرکتها ديده بوديم و سمت و سوي حمايتي در رفتار ما کاملا آشکار بود هرچند با شنيدن اخبار و گزارش‌هاي شرکتهاي فعال به نظر مي‌رسد طي سال‌هاي گذشته تلاش‌هاي معکوس در همراهي با برخي از شرکتهاي مخابرات استاني براي ريشه‌کن کردن اين شرکتها به‌وجود آمده است.
جناب داوري نژاد، بالاخره جنابعالي با صدور پروانه وايمکس موافق هستيد يا خير؟
بنده ضمن اين‌که حکم تسري حق پروانه جديد به شرکتهاي نداي فعال در وايمکس را غير قانوني مي‌دانم و اشکالات ساختاري و خلاف نظام تنظيم مقررات متعددي را در آن پروانه مي‌بينم، متعرض صدور پروانههاي جديد از جمله وايمکس نبوده‌ام و اکنون نيز مدعي و خواستار ابطال آنها هم نيستم. بلکه معتقدم، ورود هر بازيگر جديد به ميدان در چارچوب مقررات و اصول تنظيم بازار، رقابت عادلانه و شرايط يکسان بايد به فال نيک نيز گرفته شود و بديهي است نفع آن در وهله اول نصيب مصرف‌کنندگان اين بازار خواهد شد. اما جداي از اشکالات راهبردي و ساختاري، آن‌چه که من در خصوص صدور پروانههاي وايمکس انتقاد جدي دارم اين است که سازمان نميتواند به بهانه صدور پروانههاي جديد، حقوق دارندگان پروانههاي ديگري را به صورت يک جانبه لغو کند.
اما رگولاتوري معتقد است شرکت‌هايي که پيش از اين در اين حوزه فعال بودند مي‌توانند با پذيرش تعهدات جديد به فعاليت خودشان ادامه دهند.
چالش اساسي در همين شرط يا اجباري است که براي ذي‌نفعان قديمي به وجود آورده است. من در همان ابتداي مصاحبه تصميم داشتم به اشتباهات فاحش راهبردي و مشکلات سياستگذاري بپردازم که با سوالات‌تان مسير بحث کمي‌عوض شد.
بفرماييد!
سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي در تاريخ 19 اسفند 1387 بدون توجه به وجود پروانههاي صادره در مورد ارايه خدمات عمومي انتقال داده‌ها و بدون توجه به اين اصل مهم که تعهدات دولت مندرج در شرايط اوليه فراخوان و مفاد پروانه ندا (بند 3-7) قطعي بوده است چنان‌که با اتکا به قبول همين اصول متقاضيان پروانه در فراخوان شرکت کردند و طرح تجاري خود را نهايي و مبالغ هنگفتي سرمايه‌گذاري کرده‌اند، از اين منظر صاحب حقوق کسبي مهمي شده‌اند که سازمان و کميسيون و حتي دولت اجازه لغو يا تغيير يک جانبه آن را ندارند مگر آن‌که حقوق و منافع دارندگان پروانه و تکليف سرمايه‌گذاري‌هاي آنان مشخص و ملحوظ شده و تاييد آنان را جلب کند.
اين درحالي است که در پروانههاي جديدي که براي فناوري بدون سيم وايمکس براي 4 شرکت جديد صادر شده به صورت يک جانبه از دارندگان قبلي اين‌گونه پروانهها خواسته است تا براي تداوم فعاليت در زمينه وايمکس اقدام به پرداخت مبلغ حق پروانه جديد معادل دريافت‌کنندگان جديد پروانه وايمکس کنند.
در بند 3-7 پروانه ندا آمده است که شرايط اين پروانه توسط اعطاکننده پروانه، با حفظ اصول شـرح خدمـات و حقـــوق متقابل دولت، دارنده پروانه و مشترکان، قابل تغيـير و اصلاح است. در اين صورت دارنده پروانه ملزم به قبول تغييرات و اصلاحات است، اگر به اين بند دقت شود در اين بند بر حفظ اصول شـرح خدمـات و حقـــوق متقابل دولت، دارنده پروانه تاکيد شده است چنان‌که به استناد اين بند شرکتهاي ندا و فعالان اوليه در بخش وايمکس چون حقوق شان رعايت نشده و همچنين در صورت پرداخت حق پروانه بسيار نامعقول متحمل ضرر و زيان هنگفت خواهند شد، به همين دليل ملزم به قبول شرايط يک طرفه سازمان در پروانه خود نيستند چه برسد به قبول شرايط پروانه ديگري به نام وايمکس. متاسفانه اين بي‌اعتنايي يا شايد بيتوجهي به حدي است که سازمان حتي به خود زحمت نداده که به استناد يک بند همين پروانه تغيير يا اصلاح مورد نظر را با رعايت و حفظ اصول و حقوق گفته شده در پروانه اعمال و ابلاغ کند. پروانه‌اي که شرکتهاي ندا بابت تعهدات آن ضمانت نامه 15ميليارد ريالي تسليم کرده و برخي جرايم سنگيني به دليل تنها اندکي تاخير در انجام تعهدات خود به دولت پرداخت کردند و هنوز همان که بوده و در هر محکمه‌اي نيز قابل ارايه است. به اعتقاد بنده اين موضوع به راحتي در محاکم قضايي قابل پيگيري است. ذکر اين نکته نيز جالب توجه است که در نشستي با مسوولاني از وازرتخانه و سازمان، نمايندگان مجلس و فعالان عرصه مخابرات و فناوري اطلاعات در سال گذشته سازمان بازرسي و برخي ديگر از حضار بهطور مشخص به غيرقانوني بودن اينکار اذعان کرد. اطلاع دارم که برخي از اعضاي شوراي رقابت نيز که در معرض موضوع قرار گرفتهاند بر همين نظر هستند.
در همين بند که شما بر آن تاکيد مي‌کنيد بر حقوق متقابل دولت نيز تاکيد شده قاعدتا رگولاتوري مي‌تواند مدعي باشد که با اجبار ذي‌نفعان قديمي به قبول شرايط جديد به دنبال حفظ حقوق دولت است!
چنين استدلالي قابل پذيرش نيست. حتي اگر مشترکان را درگير نکنيم، شرط فوق توامان و با قيد "متقابل" ذکر شده يعني حقوق دولت و دارنده پروانه باهم نه يک طرف.
در بند 3-1 پروانه به عدم انحصاري بودن پروانه پرداخته شده که به اين معني است؛ سازمان مي‌تواند پروانههاي جديدي با همان اصول و شرايط و حتي شرايطي جديد صادر کند. اما اين پروانههاي جديد و شرايط آن صرفا شامل حال متقاضيان جديد پروانه خواهد شد و نه دارندگان قبلي پروانهها. اين درحالي است که در عمل مي‌بينيم رگولاتور اقدام به صدور پروانه جديد با شرايط و محدوده ديگري براي فناوري بدون سيم وايمکس که تنها يکي از اختيارات پروانههاي ندا است براي 4 شرکت جديد کرده و به صورت يک جانبه از دارندگان پروانههاي قبلي خواسته است تا براي تداوم فعاليت در زمينه وايمکس اقدام به پرداخت مبلغ حق پروانه هنگفت جديدي کنند که ذکري از آن در پروانه آنان نشده است
آيا استفاده از فناوري وايمکس جزو پروانه شرکتهاي PAP به شمار مي‌رود؟
بله. اين موضوع به صراحت در پروانه ندا آمده است و بر همين اساس بعدا مجوز فرکانس وايمکس گرفتهاند. بنا به نص صريح پروانه در بند مهم 2-2 شرح خدمات، که مي‌تواند برنامه تجاري يک شرکت را کاملا متحول کند، به دارندگان پروانه اجازه داده تا خدمات خود را به صورت باسيم يا بي‌سيم بدون محدوديت در فناوري انتخابي برقرار کنند. به اين ترتيب تحديد کردن موضوع پروانه به نوع خاصي از خدمات سيمي يا نوع خاصي از انواع بي‌سيم به معني نقض يک جانبه شرح خدمات است که دارندگان پروانه ملزم به قبول آن نيستند و تا جايي‌که بنده مطلعم جميعا مخالفت خود را اعلام کرده‌اند و تحميل آن امري خلاف پروانه و غير قانوني است.
اما اخيرا مسوولان شرکت داتک در مصاحبهاي با ايرنا اعلام کرده‌اند که اعتراضي نسبت به پرداخت حق پروانه وايمکس به ديگر شرکتها ندارند.
من هم اين مصاحبه را خوانده‌ام. براي من مشخص نيست که منظور از عبارت "به ديگر شرکتها" در انتهاي جمله چيست؟ ممکن است منظور "توسط ديگر شرکتها" باشد و يا چيز ديگري در همين حدود.
آن‌چه که روشن است هيچ شرکتي داوطلبانه حاضر نيست مبلغ پيشبيني نشده هنگفتي را پرداخت کند. تمام اين مبالغ عينا به حساب زيان شرکت منظور خواهد شد و هيچ شرکتي واقعا راضي به چشم‌پوشي از حقوق پروانههاي خود و تحمل يک چنين زيان مستقيم هنگفتي نيست مگر آن که از روي ناچاري و براي بقا در کوتاه مدت مجبور به تمکين يک چنين زياني شده باشد. خبر دارم که چنين نگرانيهايي در ميان شرکتهاي ندا و دغدغه نجات سرمايه‌گذاري‌هايي است که تاکنون انجام دادهاند مطرح بوده است به ويژه آن‌که نگراني جدي مشابهي هم براي آناني که به ارايه سرويس DSL مشغول‌اند اخيرا به واسطه جلوگيري از تردد آنها به مراکز مخابراتي تحت پوشش بروز کرده بود که فعلا با مداخله سازمان اندکي فروکش کرده است. به هر حال بديهي است چنانچه يک شرکت بنا به هر دليلي، حاضر به صرفنظر کردن از حقوق خود شود؛ به هيچ وجه به معني صرفنظر کردن ساير شرکتها از اين حقوق نخواهد بود.
عليرغم اين مواردي که شما گفتيد در پروانه وايمکس به اخذ مجوز فرکانس از سوي شرکتهاي PAP تاکيد شده است تاکنون نيز چندين بار از سوي سازمان تنظيم مقررات مطرح شده که ممکن است رگولاتوري از تمديد مجوز فرکانس وايمکس شرکتهاي ندا خودداري کند.
فکر نمي‌کنم رگولاتور چنين کند چون آبروي سازمان در گرو انجام تعهداتش است. موضوع واگذاري فرکانس در پروانههاي ندا و حتي ساير پروانهها مانند تلفن‌همراه، پيجر و نظاير آن عليرغم نقش کليدي فرکانس در موفقيت و نيل به اهداف، فرع بر اصل موضوع پروانه به شمار مي‌رود که ارايه خدمات را هدف قرار داده است. ضمن آن‌که در بند 15-3 پروانه ندا به اين امر پرداخته شده است که "دارنده پروانه در صورت نياز به برقراري ارتباطات راديويي بايد ضمن پرداخت هزينه‌هاي حق استفاده از فرکانس نسبت به اخذ پروانه تاسيس و بهره‌برداري شبکه راديويي مطابق قوانين مربوط از اعطاکننده پروانه اقدام کند" مجدد اگر دوستان ما در رگولاتوري به اين بند دقت مي‌کردند در مي‌يافتند که هيچ شرطي حتي وجود فرکانس واگذار نشده يا هر نوع سياستگذاري جزو شرط واگذاري فرکانس نبوده و تنها شرط، پرداخت هزينه مربوط است که تعرفه آن بر حسب آيين نامه مصوب هيات وزيران اعلام مي‌شود. سازمان تنظيم مقررات به هيچ دليلي جز تغيير قوانين يا عدم پرداخت هزينه فرکانس، اجازه عدم تمديد مجوز يا واگذاري فرکانس‌هاي جديد را ندارد.
از پاسخ رگولاتوري به اظهارات شما مي‌توان استنباط کرد که مجوزهاي جديد وايمکس بيش از آن‌که ارايه خدمات به شهروندان را هدف قرار داده باشد به دنبال کسب درآمد بيشتر است. آيا شما اين نظر را قبول داريد؟
هيچ وقت متوجه نشدم انگيزه‌شان چه بود. به ويژه در زماني‌که درآمدهاي پيشبيني نشده نفت بالغ بر يکصد ميليارد دلار شده کمک چند ميليون دلاري کجا قرار دارد؟ دريافت حق پروانه، تعرفه‌هاي گمرگي و تا حدودي جرايم اقتصادي، معمولا نيات مشخصي به غير از تامين مالي دولت‌ها را تعقيب مي‌کنند؛ که تنظيم بازار و اطمينان از رعايت اصولي مانند رقابت از جمله آنها است. منابع سالم و عادلانه درآمدي دولت‌ها را نظام مالياتي کشورها تعيين و اجرا مي‌کنند. شايد جبران هزينه‌هاي اداري و مواد و مصالح مصرف شده براي تدوين و صدور يک پروانه از جمله موارد مورد توافقي باشد که از متقاضيان اخذ مي‌شود تا تحميلي نابه‌جا بر بيت‌المال نشود.
ريشه بحث صدور مجوزهاي يک ساله فرکانس اساسا بر ميگردد به اعتراض وزارت امور اقتصادي و دارايي به عدم تحقق درآمد فرکانس پيشبيني شده در قوانين بودجه سالانه که سازمان براي اطمينان از پرداخت آن توسط دستگاه‌ها که عمدتا بدهکاران دولتي بودند تصميم گرفت تا مجوزهاي فرکانس خود را هر ساله تمديد کند. نه اين که هر ساله بنا به ملاحظات همان مقطع تصميم بگيرند فرکانس بدهند يا نه. به همين دليل نبايد ارايه خدمات از سوي بخش خصوصي را که مطابق با سياستهاي اجرايي اصل 44 است با اين‌گونه رفتارها مختل کرد.
اما پروانههاي تلفن‌همراه از گران‌ترين پروانهها شده‌اند.
بله همين‌طور است. پروانه تلفن‌همراه از عمده‌ترين مورد حق پروانه در دو دهه اخير در کشورها بوده است چون به واسطه نياز به سرمايه‌گذاري بسيار کلان امکان خرد شدن به اپراتورهاي کوچک و محلي را نداشته و تنها راهکار توسعه آن صدور پروانههاي سراسري انحصاري بوده عملا تنها با وضع حق پروانه، آن هم به صورت فروش در مزايده عمومي، تعديل شده و محروميت ساير متقاضيان از کسب و کار ميليارد دلاري در اين زمينه به اين‌گونه به نفع جامعه جبران يا تعديل مي‌شود. از موارد ديگري نيز که در اغلب کشورها منجر به اخذ حق پروانه مي‌شود پيش بيني هجوم تعداد زياد متقاضيان براي منابع محدودي است که فناوري مربوطه خطرها و مراحل تکويني و بلوغ خود را پشت سرگذاشته و سرمايهگذاران زيادي را به خود جلب مي‌کنند. در برخي از اين موارد حتي قرعه‌کشي راه‌حل مناسبي تشخيص داده شده تا رقابت متقاضيان براي افزايش حق پروانه هزينه تمام شده خدمات را به صورت نامعقول افزايش ندهد. قرعه‌کشي توزيع باند فرکانسي مورد نياز ماهواره‌هاي مدار پايين براي 10 شرکت توسط نهاد تنظيم‌کننده مقررات ارتباطي ايالات متحده از موارد آن است. تصميم‌گيران و تصميم‌سازان بايد توجه کنند که حق پروانه سنگين به خصوص در کشورهايي که با مشکل جذب سرمايه به دليل خطرات بالا مواجه هستند موجب خروج منابع سرمايه‌اي از بخش و در نتيجه عدم تحقق اهداف توسعه بخش مي‌شود
اما پروانههاي وايمکس چطور؟
در مورد مزايده فرکانس‌هاي وايمکس هم هرچند هزارها بار کم‌تر از تلفن‌همراه، مزايده‌هايي در برخي از کشورهاي آسيايي و اروپا برگزار و بعضا مبالغ چندين ميليون دلاري اخذ شد ولي اکثرا موفق به رسيدن به برنامه تجاري خود و برخي حتي راه‌اندازي نشدند که اين عدم موفقيت‌ها عمدتا متاثر از عدم توجه به مرحله بلوغ فناوري و تحولات دايم در عرضه فناوري‌هاي نوين است.
در واقع شما معتقد هستيد فناوري وايمکس هنوز به بلوغ لازم نرسيده که بتوان با گرفتن چنين حق پروانه‌هايي به نتيجه رسيد؟
نه. مساله فراتر از اين حرف‌هاست. همين الان که من و شما داريم درخصوص وايمکس آن هم از نوع ثابتش صحبت مي‌کنيم، طليعه فناوري متکامل نسل 4 در بازار ارتباطات بي‌سيم خودنمايي کرده و مدافعان سرسخت و معتبري مانند شرکت ورايزون، که خود از مشوقان اصلي آن بود، عملا فناوري وايمکس را رها کردند و افق جديدي از خدمات را نشانه رفته‌اند. اگرچه ورود استانداردهاي وايمکس نوع D که به وايمکس ثابت مشهور بود و در اواسط سال 2004 ارايه شد بعد از 15 ماه جاي خود را به وايمکس نوع E يا وايمکس متحرک داد. هرچند هر دو فناوري در چارچوب استانداردهاي وايمکس ارايه شده‌اند ولي تفاوت‌ها در جزييات فني فاحش است. آن‌چنان که نوع E به سمت پايين يا تطبيق با نسل قبل داراي مشکل است و حرکت اپراتورها در به کارگيري نوع متحرک مستلزم سرمايه‌گذاري ثابت جديد و هزينه‌هاي جاري زيادي است و حتي امکان استفاده مشترک از باند فرکانسي را نداشته و هر يک سهم خود را مديريت مي‌کنند و پهناي باند ذخير‌ه‌اي خود را دارند.
پس اگر ما يک نگاه آينده‌نگر در صدور پروانهها و استفاده از تکنولوژي‌ها داشته باشيم درمي‌يابيم که پروانه صادره براي اپراتور وايمکس سراسري به مدت 11 سال و حق پروانه سراسري 1000 ميليارد ريال که دارندگانش به صورت جدي هنوز خدمات خود را عرضه نکرده‌اند به نظر کاملا غير کارشناسي و غير منطقي است چون همين الان تجهيزات نوع D وايمکس از رده توليد خارج شده و به واسطه ارزاني، جايگزيني با تجهيزات نوع E حتي براي خدمات ثابت بسيار معقول‌تر و مقرون به صرفه بيشتري است. متاسفانه پروانه‌اي که براي وايمکس ثابت صادر مي‌شود به همين سادگي کارآيي و اعتبار خود را از دست مي‌دهد. از همين‌رو من معتقدم صدور پروانه براي فناوري‌هاي خاص مانند وايمکس ضمن تخطي از اصول موکد تنظيم مقرراتي، به واسطه تحولات عاجل در عرضه فناوري‌هاي نوين که کيفيت برتر و هزينه کم‌تر را نشانه گرفتهاند امر نسنجيده‌اي است که موفقيت آن قرين به محال است. براي فناوري‌هايي اين گونه با عمر کوتاه با چه منطق تجاري مي‌توان پروانه 11 ساله ( 6 سال اوليه و 5 سال تمديد آن) صادر کرد؟ از عواقب خطرناک اين کار براي کساني‌که درايت نهاد تنظيم مقررات بر فناوري را فرض کرده‌اند، همانا گمراهي سرمايهگذاران در تنظيم برنامه تجاري 11 ساله و اميد کاذب به ثمراتي است که هيچ زمان تحقق نمي‌يابد. اين امر در کشور براي سرمايهگذاران پربنيه با منابع وسيع بخش عمومي شايد تنها اتلاف چندين صد ميليارد ريال منابع آنان باشد ولي نهايتا بخش مخابرات کشور را از کارآيي انداخته و سرمايهگذاران جديد را نقره‌داغ خواهد کرد.
تا اينجاي گفت‌وگو بر تعارضات حقوقي اشاره داشتيد. آيا مي‌توانيم تداخلي که پروانههاي وايمکس با مجوزه‌هاي VoIP و تلفن ثابت دارد را نيز به لحاظ حقوقي چالش برانگيز بدانيم؟
من حداقل 6 دسته خطاي فاحش راهبردي را در اين پروانه وايمکس دستهبندي کردهام که شايد فرصت طرح آنها در اين مصاحبه نباشد. به عنوان نمونه اولين مورد اين است که صدور پروانه جديد براي ارايه خدماتي که هماکنون در قالب شرايط و تعهدات ديگري در جريان است موجب خدشه‌دار شدن حصر منطقي حوزههاي خدماتي و خلط اختيارات، مسووليتها و تعهدات طرفين خواهد شد که کمترين خسارات آن بروز اختلافات حقوقي و وقتگير با نهاد تنظيم مقرارت و تزلزل سرمايهگذاران به ورود به بخش مخابرات کشور است.
در پروانههاي جديد صادره وايمکس براي کمک به برنامه تجاري ضعيف آن، اجازه احداث و واگذاري تلفن ثابت نيز به آنان داده شده و به اين منظور کدهاي بينشهري نيز از جمله امکانات قابل واگذاري در اين پروانه قرار داده شده است و معلوم نيست تاثير اين کار بر اپراتورهاي خصوصي فعلي تلفن ثابت که هر چند حياتي متزلزل دارند در نظر گرفته شده باشد. اين مجوز که در جلسه 37 و 38 کميسيون به تصويب رسيده تنها در يک سطر يا دقيقا در 6 کلمه، به اين اختيار اشاره مي‌کند و هيچ قيدي از قبيل ممنوعيت شنود، تعرفهها، تعاملات متقابل و دهها تعهد و شرط مهم ديگر در ميان نيست. درست به همين دليل است که بايد حصر منطقي پروانهها حفظ شوند و بيتوجهي به اين اصول جبران‌ناپذير خواهد بود.
همچنين اجازه برقراري خدمات تلفن بينالملل مبدا از کشور در قراردادهايي در جاي ديگر توسط شرکت زيرساخت در اختيار شرکتهاي خصوصي قرار داده شده، هرچند که محول کردن مساله اپراتوري صدا بر اينترنت شرکتهاي خصوصي به شرکت زيرساخت خود موضوع چالش ديگري است و در اينجا موردي براي پرداختن به آن نميبينم. اگر با هر بحث و استدلالي فعاليت بخش خصوصي در زمينه مخابرات به حوزههاي مشخص تفکيک و براي هر يک شرايط و تعهدات متفاوت در قالب پروانه جداگانه صادر شود، در پروانه وايمکس، اگر حتي قايل به آن هم باشيم، مجوز تلفن ثابت از نمونههاي بارز خدشه بر اصول است که حتي نميتواند اين موجود ناقص‌الخلقه را کمک کند تا شايد سرپا بماند. به اين ترتيب نهاد تنظيم مقررات فاصله زيادي با اصول و رفتارهاي حرفهاي گرفته است.
به عنوان آخرين سوال تاکنون مسوولان سازمان بارها اعلام کرده که کارشناسان و مشاوران آنان در طراحي مدل پروانه وايمکس از تجارب بين‌المللي در اروپا و جنوب شرقي آسيا استفاده کرده‌اند در واقع مدعي هستند طبق استاندارد‌هاي‌حرفه‌اي پيش رفته‌اند آيا شيوه‌اي که براي صدور پروانه وايمکس در ايران پيش گرفته شده در کشورهاي ديگر نيز اين‌گونه عمل شده است اصلا يک چنين مدلي وجود دارد؟
من که چنين مدلي نديده و نخوانده‌ام، خيلي مناسب بود دوستان منابع خود را معرفي مي‌کردند تا جامعه فني نيز در جريان قرار مي‌گرفت. دوستان دچار اشتباه فاحشي شدند که مزايده يا حراج (Auction) فرکانس وايمکس را با صدور پروانه ارايه خدمات مخلوط کردند. مزايده‌هاي مهم اروپا مثلا در ايتاليا که عجولانه بيشترين سر و صدا را راه انداخت با شرکت 29 شرکت متقاضي براي مزايده 35 مجوز منطقه‌اي باند 5/3 مگاهرتز بود که در شرايط مزايده برخي تعهدات مانند ضرب‌العجل راه‌اندازي خدمات به تفکيک هر منطقه نيز درج شده بود که احتمالا دوستان ما در سازمان اين شروط را مفاد پروانه ارايه خدمات تصور کردند. همين‌طور در فرانسه که براي 44 مجوز منطقه‌اي در باند 5/3 اقدام به برگزاري مزايده کردند و آن نيز ضرب‌العجل راه‌اندازي داشت که بعد از دو سال هيچ فعاليتي را به دنبال نداشت. بيشترين قيمت براي فرکانس در همه مناطق يا سراسري ايتاليا مبلغ 5/47 ميليون يورو و در فرانسه 78 ميليون يورو بود که توسط شرکت بولوره تازه کار پرداخت شد. رگلاتور بريتانيا - اوف کام- که به درايت در تصميم‌گيري زبانزد است تاکنون چندين بار برگزاري مزايده فرکانس وايمکس، آن هم فقط براي باند 6/2 مگاهرتز، و از جمله مزايده ابتداي سال 2009 را مجددا به تعويق انداخت تا ولع متقاضيان تازه‌وارد و متوهم فرکانس‌ها در انتظار سراب درآمدهاي ميلياردي باعث گراني نامعقول خدمات و هرز رفتن منابع بخش نشود و همان تجربه ناموفق پرداخت پروانه 3/35 ميليارد دلاري نسل 3 همراه تکرار نشود.
نکته ديگري که بايد به آن توجه شود، تفاوت چارچوب‌هاي حقوقي و نظام پروانه‌اي کشور تازه‌کار خودمان و روال‌هاي جا افتاده‌اي مانند مبارزه با رويه‌هاي ناعادلانه رقابت، قوانين ضدتر است و ضد انحصار در اروپا است. سوابق کشور ما در اين زمينه بسيار اندک بوده و راهي طولاني در پيش است. اگر کشور در سال 1382 تصميم گرفت ارايه خدمات انتقال داده را قانونمند کند و پروانه‌اي بدون درج و الزام به فناوري خاص صادر کند؛ حال چنانچه سازمان در سال 1387 که پروانههاي صادره در ميان سالي خود هستند قصد توجه ويژه‌اي به وايمکس در حوزه و قلمرو آنان را دارد بايد در ادامه همان مسير و در صورت وجود متقاضي از ميان 11 شرکت داراي پروانه ندا، فرکانس‌ها را به مزايده گذارد البته با افزودن يک تبصره به مصوبه هيات وزيران در مورد تعرفه‌هاي واگذاري فرکانس و يا براي بازارگرمي ابتدا محدوديت تعداد شرکت ندا را بردارد يعني اقدام به صدور پروانههاي جديد ندا کند و سپس اقدام به برگزاري مزايده فرکانس کند آن هم به دفعات و با فاصله زماني معقول و در هر بار مثلا يک يا دو تکه 21+21 مگاهرتزي که مجبور نشود در يک مزايده روال بي‌منطق قبول بالاترين قيمت به ساير متقاضيان طيف با برنامه تجاري متفاوت را تحميل کند. چنان‌که در ايتاليا طي 9 بار برگزاري مزايده تکه‌هاي باند فرکانسي 5/3 به فروش رفت. به هر صورت مديريت جديد سازمان بايد در يک برنامه مدون چارچوبي جديد براي نظام پروانه‌اي طراحي و تمام پروانهها با اصولي يکسان و يکپارچه تنظيم کند و به مورد اجرا بگذارد.
منبع: عصر ارتباط
18 بهمن 1388 - گفت‌وگوي ما با مسعود داوري نژاد اولين رييس سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي داستان پيچيده‌اي دارد، در واقع ايده انجام اين گفت‌وگو از خلال صحبت‌هاي تلفني در خصوص اجبارها و فشارهاي سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي بر شرکتهاي PAP به منظور تمکين از شرايط پروانه وايمکس پديد آمد. داوري نژاد به عنوان مطلع موثقي که در جريان صدور پروانههاي ندا قرار دارد در اين گفت‌وگو به چالش‌هاي حقوقي، مقرراتي و اقتصادي اين اجبار و الزام مي‌پردازد و بارها تاکيد مي‌کند؛ رفتار سازمان تنظيم مقررات در قبال شرکت‌هايي که پيش از اين از تکنولوژي وايمکس براي ارايه خدمات استفاده کرده‌اند مبناي منطقي و پروانه‌اي ندارد و مي‌تواند موجبات طرح دعوي حقوقي از سوي شرکتهاي PAP را فراهم آورد. در اين گفت‌وگو از زواياي مختلف چالش به‌وجود آمده مورد بررسي قرار گرفته است که اميدواريم طي هفته آتي اين موضوع را از منظرهاي ديگر نيز مورد بررسي قرار دهيم.
اخيرا به نقل از جنابعالي اعلام شده که شما پروانه وايمکس را غير قانوني مي‌دانيد در پي انتشار اين اظهارنظر روابط عمومي سازمان تنظيم مقررات نيز پاسخ داده که چنين نيست و همه ضوابط قانوني کار رعايت شده و مصوبات لازم گرفته شده است، آيا شما با صدور پروانه وايمکس موافق هستيد؟
به نظر من پاسخ روابط عمومي‌سازمان بيشتر پاسخي رسمي و متعارف از سر انجام وظيفه اداري بود تا طرح و بحث کارشناسي به همين دليل من لازم مي‌بينم يک بار اين قضيه را که به ظن من يک فاجعه در حوزه سياستگذاري است را در ابعاد مختلف مورد بررسي قرار گيرد.
قبل از اين‌که به موضوع سياستگذاري بپردازيد روابط عمومي‌رگولاتوري در پاسخ به همان اظهارنظر اعلام کرد که در زمان رياست شما توزيع باند وايمکس مناسب صورت نگرفته است!
به نظر مي‌رسد با سوابق آشنايي ندارند. در دوران تصدي من هيچ فرکانسي به وايمکس داده نشد و تنها به صورت آزمايشي اجازه استفاده از تکه باندهاي 5/2و 5/3 گيگاهرتز به تقاضاي خود اپراتور بدون قيد فناوري وايمکس يا پريمکس در هر جايي طيف داده شد تا بعد از انجام آزمون‌هاي پوششي و قطعي کردن فناوري مورد نظر، درخواست خود را نهايي کرده و مجوز قطعي و رسمي براي آنان صادر شود. اطلاع دارم مجوزهاي فرکانس براي وايمکس به صورت قطعي از اواخر سال 1384 که بنده حضور نداشتم صادر شده که کار بسيار درستي بود.
در واقع شما همان زماني‌که در سازمان حضور داشتيد درصدد بوديد تا مجوزهاي لازم را براي متقاضيان مجوزهاي فرکانس صادر کنيد؟
بله همين‌طور است در آن زمان سياست ما اين بود وقتي که شرکتهاي ما در خارج با تحريم و انواع تضيقات روبه‌رو هستند هر نوع تسهيلات و مساعدتي که در حوزه وظايف سازمان و وزارت ممکن بود را تاحد امکان در اختيار شرکتهاي متقاضي و به خصوص خدمات بي‌سيم قرار دهيم و متعقد بوديم اولا براي تکميل پوشش خدمات داده‌اي و اينترنت، خدمات کابلي به تنهايي جوابگو نبوده و در برخي از نواحي مخابراتي در تهران امکان نصب و استقرار تجهيزات مربوط و در اختيار گرفتن سيم تلفن مشترک وجود ندارد و شبکه بي‌سيم مکمل و يا هيبريد تنها راه رساندن خدمات و جوابگوي توسعه است و به همين دليل شرکتهاي ندا را براي سرمايه‌گذاري در بي‌سيم ترغيب کرديم که تعدادشان نيز کم بود. دوم اين‌که موفقيت سياستهاي خود را در موفقيت اين شرکتها ديده بوديم و سمت و سوي حمايتي در رفتار ما کاملا آشکار بود هرچند با شنيدن اخبار و گزارش‌هاي شرکتهاي فعال به نظر مي‌رسد طي سال‌هاي گذشته تلاش‌هاي معکوس در همراهي با برخي از شرکتهاي مخابرات استاني براي ريشه‌کن کردن اين شرکتها به‌وجود آمده است.
جناب داوري نژاد، بالاخره جنابعالي با صدور پروانه وايمکس موافق هستيد يا خير؟
بنده ضمن اين‌که حکم تسري حق پروانه جديد به شرکتهاي نداي فعال در وايمکس را غير قانوني مي‌دانم و اشکالات ساختاري و خلاف نظام تنظيم مقررات متعددي را در آن پروانه مي‌بينم، متعرض صدور پروانههاي جديد از جمله وايمکس نبوده‌ام و اکنون نيز مدعي و خواستار ابطال آنها هم نيستم. بلکه معتقدم، ورود هر بازيگر جديد به ميدان در چارچوب مقررات و اصول تنظيم بازار، رقابت عادلانه و شرايط يکسان بايد به فال نيک نيز گرفته شود و بديهي است نفع آن در وهله اول نصيب مصرف‌کنندگان اين بازار خواهد شد. اما جداي از اشکالات راهبردي و ساختاري، آن‌چه که من در خصوص صدور پروانههاي وايمکس انتقاد جدي دارم اين است که سازمان نميتواند به بهانه صدور پروانههاي جديد، حقوق دارندگان پروانههاي ديگري را به صورت يک جانبه لغو کند.
اما رگولاتوري معتقد است شرکت‌هايي که پيش از اين در اين حوزه فعال بودند مي‌توانند با پذيرش تعهدات جديد به فعاليت خودشان ادامه دهند.
چالش اساسي در همين شرط يا اجباري است که براي ذي‌نفعان قديمي به وجود آورده است. من در همان ابتداي مصاحبه تصميم داشتم به اشتباهات فاحش راهبردي و مشکلات سياستگذاري بپردازم که با سوالات‌تان مسير بحث کمي‌عوض شد.
بفرماييد!
سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي در تاريخ 19 اسفند 1387 بدون توجه به وجود پروانههاي صادره در مورد ارايه خدمات عمومي انتقال داده‌ها و بدون توجه به اين اصل مهم که تعهدات دولت مندرج در شرايط اوليه فراخوان و مفاد پروانه ندا (بند 3-7) قطعي بوده است چنان‌که با اتکا به قبول همين اصول متقاضيان پروانه در فراخوان شرکت کردند و طرح تجاري خود را نهايي و مبالغ هنگفتي سرمايه‌گذاري کرده‌اند، از اين منظر صاحب حقوق کسبي مهمي شده‌اند که سازمان و کميسيون و حتي دولت اجازه لغو يا تغيير يک جانبه آن را ندارند مگر آن‌که حقوق و منافع دارندگان پروانه و تکليف سرمايه‌گذاري‌هاي آنان مشخص و ملحوظ شده و تاييد آنان را جلب کند.
اين درحالي است که در پروانههاي جديدي که براي فناوري بدون سيم وايمکس براي 4 شرکت جديد صادر شده به صورت يک جانبه از دارندگان قبلي اين‌گونه پروانهها خواسته است تا براي تداوم فعاليت در زمينه وايمکس اقدام به پرداخت مبلغ حق پروانه جديد معادل دريافت‌کنندگان جديد پروانه وايمکس کنند.
در بند 3-7 پروانه ندا آمده است که شرايط اين پروانه توسط اعطاکننده پروانه، با حفظ اصول شـرح خدمـات و حقـــوق متقابل دولت، دارنده پروانه و مشترکان، قابل تغيـير و اصلاح است. در اين صورت دارنده پروانه ملزم به قبول تغييرات و اصلاحات است، اگر به اين بند دقت شود در اين بند بر حفظ اصول شـرح خدمـات و حقـــوق متقابل دولت، دارنده پروانه تاکيد شده است چنان‌که به استناد اين بند شرکتهاي ندا و فعالان اوليه در بخش وايمکس چون حقوق شان رعايت نشده و همچنين در صورت پرداخت حق پروانه بسيار نامعقول متحمل ضرر و زيان هنگفت خواهند شد، به همين دليل ملزم به قبول شرايط يک طرفه سازمان در پروانه خود نيستند چه برسد به قبول شرايط پروانه ديگري به نام وايمکس. متاسفانه اين بي‌اعتنايي يا شايد بيتوجهي به حدي است که سازمان حتي به خود زحمت نداده که به استناد يک بند همين پروانه تغيير يا اصلاح مورد نظر را با رعايت و حفظ اصول و حقوق گفته شده در پروانه اعمال و ابلاغ کند. پروانه‌اي که شرکتهاي ندا بابت تعهدات آن ضمانت نامه 15ميليارد ريالي تسليم کرده و برخي جرايم سنگيني به دليل تنها اندکي تاخير در انجام تعهدات خود به دولت پرداخت کردند و هنوز همان که بوده و در هر محکمه‌اي نيز قابل ارايه است. به اعتقاد بنده اين موضوع به راحتي در محاکم قضايي قابل پيگيري است. ذکر اين نکته نيز جالب توجه است که در نشستي با مسوولاني از وازرتخانه و سازمان، نمايندگان مجلس و فعالان عرصه مخابرات و فناوري اطلاعات در سال گذشته سازمان بازرسي و برخي ديگر از حضار بهطور مشخص به غيرقانوني بودن اينکار اذعان کرد. اطلاع دارم که برخي از اعضاي شوراي رقابت نيز که در معرض موضوع قرار گرفتهاند بر همين نظر هستند.
در همين بند که شما بر آن تاکيد مي‌کنيد بر حقوق متقابل دولت نيز تاکيد شده قاعدتا رگولاتوري مي‌تواند مدعي باشد که با اجبار ذي‌نفعان قديمي به قبول شرايط جديد به دنبال حفظ حقوق دولت است!
چنين استدلالي قابل پذيرش نيست. حتي اگر مشترکان را درگير نکنيم، شرط فوق توامان و با قيد "متقابل" ذکر شده يعني حقوق دولت و دارنده پروانه باهم نه يک طرف.
در بند 3-1 پروانه به عدم انحصاري بودن پروانه پرداخته شده که به اين معني است؛ سازمان مي‌تواند پروانههاي جديدي با همان اصول و شرايط و حتي شرايطي جديد صادر کند. اما اين پروانههاي جديد و شرايط آن صرفا شامل حال متقاضيان جديد پروانه خواهد شد و نه دارندگان قبلي پروانهها. اين درحالي است که در عمل مي‌بينيم رگولاتور اقدام به صدور پروانه جديد با شرايط و محدوده ديگري براي فناوري بدون سيم وايمکس که تنها يکي از اختيارات پروانههاي ندا است براي 4 شرکت جديد کرده و به صورت يک جانبه از دارندگان پروانههاي قبلي خواسته است تا براي تداوم فعاليت در زمينه وايمکس اقدام به پرداخت مبلغ حق پروانه هنگفت جديدي کنند که ذکري از آن در پروانه آنان نشده است
آيا استفاده از فناوري وايمکس جزو پروانه شرکتهاي PAP به شمار مي‌رود؟
بله. اين موضوع به صراحت در پروانه ندا آمده است و بر همين اساس بعدا مجوز فرکانس وايمکس گرفتهاند. بنا به نص صريح پروانه در بند مهم 2-2 شرح خدمات، که مي‌تواند برنامه تجاري يک شرکت را کاملا متحول کند، به دارندگان پروانه اجازه داده تا خدمات خود را به صورت باسيم يا بي‌سيم بدون محدوديت در فناوري انتخابي برقرار کنند. به اين ترتيب تحديد کردن موضوع پروانه به نوع خاصي از خدمات سيمي يا نوع خاصي از انواع بي‌سيم به معني نقض يک جانبه شرح خدمات است که دارندگان پروانه ملزم به قبول آن نيستند و تا جايي‌که بنده مطلعم جميعا مخالفت خود را اعلام کرده‌اند و تحميل آن امري خلاف پروانه و غير قانوني است.
اما اخيرا مسوولان شرکت داتک در مصاحبهاي با ايرنا اعلام کرده‌اند که اعتراضي نسبت به پرداخت حق پروانه وايمکس به ديگر شرکتها ندارند.
من هم اين مصاحبه را خوانده‌ام. براي من مشخص نيست که منظور از عبارت "به ديگر شرکتها" در انتهاي جمله چيست؟ ممکن است منظور "توسط ديگر شرکتها" باشد و يا چيز ديگري در همين حدود.
آن‌چه که روشن است هيچ شرکتي داوطلبانه حاضر نيست مبلغ پيشبيني نشده هنگفتي را پرداخت کند. تمام اين مبالغ عينا به حساب زيان شرکت منظور خواهد شد و هيچ شرکتي واقعا راضي به چشم‌پوشي از حقوق پروانههاي خود و تحمل يک چنين زيان مستقيم هنگفتي نيست مگر آن که از روي ناچاري و براي بقا در کوتاه مدت مجبور به تمکين يک چنين زياني شده باشد. خبر دارم که چنين نگرانيهايي در ميان شرکتهاي ندا و دغدغه نجات سرمايه‌گذاري‌هايي است که تاکنون انجام دادهاند مطرح بوده است به ويژه آن‌که نگراني جدي مشابهي هم براي آناني که به ارايه سرويس DSL مشغول‌اند اخيرا به واسطه جلوگيري از تردد آنها به مراکز مخابراتي تحت پوشش بروز کرده بود که فعلا با مداخله سازمان اندکي فروکش کرده است. به هر حال بديهي است چنانچه يک شرکت بنا به هر دليلي، حاضر به صرفنظر کردن از حقوق خود شود؛ به هيچ وجه به معني صرفنظر کردن ساير شرکتها از اين حقوق نخواهد بود.
عليرغم اين مواردي که شما گفتيد در پروانه وايمکس به اخذ مجوز فرکانس از سوي شرکتهاي PAP تاکيد شده است تاکنون نيز چندين بار از سوي سازمان تنظيم مقررات مطرح شده که ممکن است رگولاتوري از تمديد مجوز فرکانس وايمکس شرکتهاي ندا خودداري کند.
فکر نمي‌کنم رگولاتور چنين کند چون آبروي سازمان در گرو انجام تعهداتش است. موضوع واگذاري فرکانس در پروانههاي ندا و حتي ساير پروانهها مانند تلفن‌همراه، پيجر و نظاير آن عليرغم نقش کليدي فرکانس در موفقيت و نيل به اهداف، فرع بر اصل موضوع پروانه به شمار مي‌رود که ارايه خدمات را هدف قرار داده است. ضمن آن‌که در بند 15-3 پروانه ندا به اين امر پرداخته شده است که "دارنده پروانه در صورت نياز به برقراري ارتباطات راديويي بايد ضمن پرداخت هزينه‌هاي حق استفاده از فرکانس نسبت به اخذ پروانه تاسيس و بهره‌برداري شبکه راديويي مطابق قوانين مربوط از اعطاکننده پروانه اقدام کند" مجدد اگر دوستان ما در رگولاتوري به اين بند دقت مي‌کردند در مي‌يافتند که هيچ شرطي حتي وجود فرکانس واگذار نشده يا هر نوع سياستگذاري جزو شرط واگذاري فرکانس نبوده و تنها شرط، پرداخت هزينه مربوط است که تعرفه آن بر حسب آيين نامه مصوب هيات وزيران اعلام مي‌شود. سازمان تنظيم مقررات به هيچ دليلي جز تغيير قوانين يا عدم پرداخت هزينه فرکانس، اجازه عدم تمديد مجوز يا واگذاري فرکانس‌هاي جديد را ندارد.
از پاسخ رگولاتوري به اظهارات شما مي‌توان استنباط کرد که مجوزهاي جديد وايمکس بيش از آن‌که ارايه خدمات به شهروندان را هدف قرار داده باشد به دنبال کسب درآمد بيشتر است. آيا شما اين نظر را قبول داريد؟
هيچ وقت متوجه نشدم انگيزه‌شان چه بود. به ويژه در زماني‌که درآمدهاي پيشبيني نشده نفت بالغ بر يکصد ميليارد دلار شده کمک چند ميليون دلاري کجا قرار دارد؟ دريافت حق پروانه، تعرفه‌هاي گمرگي و تا حدودي جرايم اقتصادي، معمولا نيات مشخصي به غير از تامين مالي دولت‌ها را تعقيب مي‌کنند؛ که تنظيم بازار و اطمينان از رعايت اصولي مانند رقابت از جمله آنها است. منابع سالم و عادلانه درآمدي دولت‌ها را نظام مالياتي کشورها تعيين و اجرا مي‌کنند. شايد جبران هزينه‌هاي اداري و مواد و مصالح مصرف شده براي تدوين و صدور يک پروانه از جمله موارد مورد توافقي باشد که از متقاضيان اخذ مي‌شود تا تحميلي نابه‌جا بر بيت‌المال نشود.
ريشه بحث صدور مجوزهاي يک ساله فرکانس اساسا بر ميگردد به اعتراض وزارت امور اقتصادي و دارايي به عدم تحقق درآمد فرکانس پيشبيني شده در قوانين بودجه سالانه که سازمان براي اطمينان از پرداخت آن توسط دستگاه‌ها که عمدتا بدهکاران دولتي بودند تصميم گرفت تا مجوزهاي فرکانس خود را هر ساله تمديد کند. نه اين که هر ساله بنا به ملاحظات همان مقطع تصميم بگيرند فرکانس بدهند يا نه. به همين دليل نبايد ارايه خدمات از سوي بخش خصوصي را که مطابق با سياستهاي اجرايي اصل 44 است با اين‌گونه رفتارها مختل کرد.
اما پروانههاي تلفن‌همراه از گران‌ترين پروانهها شده‌اند.
بله همين‌طور است. پروانه تلفن‌همراه از عمده‌ترين مورد حق پروانه در دو دهه اخير در کشورها بوده است چون به واسطه نياز به سرمايه‌گذاري بسيار کلان امکان خرد شدن به اپراتورهاي کوچک و محلي را نداشته و تنها راهکار توسعه آن صدور پروانههاي سراسري انحصاري بوده عملا تنها با وضع حق پروانه، آن هم به صورت فروش در مزايده عمومي، تعديل شده و محروميت ساير متقاضيان از کسب و کار ميليارد دلاري در اين زمينه به اين‌گونه به نفع جامعه جبران يا تعديل مي‌شود. از موارد ديگري نيز که در اغلب کشورها منجر به اخذ حق پروانه مي‌شود پيش بيني هجوم تعداد زياد متقاضيان براي منابع محدودي است که فناوري مربوطه خطرها و مراحل تکويني و بلوغ خود را پشت سرگذاشته و سرمايهگذاران زيادي را به خود جلب مي‌کنند. در برخي از اين موارد حتي قرعه‌کشي راه‌حل مناسبي تشخيص داده شده تا رقابت متقاضيان براي افزايش حق پروانه هزينه تمام شده خدمات را به صورت نامعقول افزايش ندهد. قرعه‌کشي توزيع باند فرکانسي مورد نياز ماهواره‌هاي مدار پايين براي 10 شرکت توسط نهاد تنظيم‌کننده مقررات ارتباطي ايالات متحده از موارد آن است. تصميم‌گيران و تصميم‌سازان بايد توجه کنند که حق پروانه سنگين به خصوص در کشورهايي که با مشکل جذب سرمايه به دليل خطرات بالا مواجه هستند موجب خروج منابع سرمايه‌اي از بخش و در نتيجه عدم تحقق اهداف توسعه بخش مي‌شود
اما پروانههاي وايمکس چطور؟
در مورد مزايده فرکانس‌هاي وايمکس هم هرچند هزارها بار کم‌تر از تلفن‌همراه، مزايده‌هايي در برخي از کشورهاي آسيايي و اروپا برگزار و بعضا مبالغ چندين ميليون دلاري اخذ شد ولي اکثرا موفق به رسيدن به برنامه تجاري خود و برخي حتي راه‌اندازي نشدند که اين عدم موفقيت‌ها عمدتا متاثر از عدم توجه به مرحله بلوغ فناوري و تحولات دايم در عرضه فناوري‌هاي نوين است.
در واقع شما معتقد هستيد فناوري وايمکس هنوز به بلوغ لازم نرسيده که بتوان با گرفتن چنين حق پروانه‌هايي به نتيجه رسيد؟
نه. مساله فراتر از اين حرف‌هاست. همين الان که من و شما داريم درخصوص وايمکس آن هم از نوع ثابتش صحبت مي‌کنيم، طليعه فناوري متکامل نسل 4 در بازار ارتباطات بي‌سيم خودنمايي کرده و مدافعان سرسخت و معتبري مانند شرکت ورايزون، که خود از مشوقان اصلي آن بود، عملا فناوري وايمکس را رها کردند و افق جديدي از خدمات را نشانه رفته‌اند. اگرچه ورود استانداردهاي وايمکس نوع D که به وايمکس ثابت مشهور بود و در اواسط سال 2004 ارايه شد بعد از 15 ماه جاي خود را به وايمکس نوع E يا وايمکس متحرک داد. هرچند هر دو فناوري در چارچوب استانداردهاي وايمکس ارايه شده‌اند ولي تفاوت‌ها در جزييات فني فاحش است. آن‌چنان که نوع E به سمت پايين يا تطبيق با نسل قبل داراي مشکل است و حرکت اپراتورها در به کارگيري نوع متحرک مستلزم سرمايه‌گذاري ثابت جديد و هزينه‌هاي جاري زيادي است و حتي امکان استفاده مشترک از باند فرکانسي را نداشته و هر يک سهم خود را مديريت مي‌کنند و پهناي باند ذخير‌ه‌اي خود را دارند.
پس اگر ما يک نگاه آينده‌نگر در صدور پروانهها و استفاده از تکنولوژي‌ها داشته باشيم درمي‌يابيم که پروانه صادره براي اپراتور وايمکس سراسري به مدت 11 سال و حق پروانه سراسري 1000 ميليارد ريال که دارندگانش به صورت جدي هنوز خدمات خود را عرضه نکرده‌اند به نظر کاملا غير کارشناسي و غير منطقي است چون همين الان تجهيزات نوع D وايمکس از رده توليد خارج شده و به واسطه ارزاني، جايگزيني با تجهيزات نوع E حتي براي خدمات ثابت بسيار معقول‌تر و مقرون به صرفه بيشتري است. متاسفانه پروانه‌اي که براي وايمکس ثابت صادر مي‌شود به همين سادگي کارآيي و اعتبار خود را از دست مي‌دهد. از همين‌رو من معتقدم صدور پروانه براي فناوري‌هاي خاص مانند وايمکس ضمن تخطي از اصول موکد تنظيم مقرراتي، به واسطه تحولات عاجل در عرضه فناوري‌هاي نوين که کيفيت برتر و هزينه کم‌تر را نشانه گرفتهاند امر نسنجيده‌اي است که موفقيت آن قرين به محال است. براي فناوري‌هايي اين گونه با عمر کوتاه با چه منطق تجاري مي‌توان پروانه 11 ساله ( 6 سال اوليه و 5 سال تمديد آن) صادر کرد؟ از عواقب خطرناک اين کار براي کساني‌که درايت نهاد تنظيم مقررات بر فناوري را فرض کرده‌اند، همانا گمراهي سرمايهگذاران در تنظيم برنامه تجاري 11 ساله و اميد کاذب به ثمراتي است که هيچ زمان تحقق نمي‌يابد. اين امر در کشور براي سرمايهگذاران پربنيه با منابع وسيع بخش عمومي شايد تنها اتلاف چندين صد ميليارد ريال منابع آنان باشد ولي نهايتا بخش مخابرات کشور را از کارآيي انداخته و سرمايهگذاران جديد را نقره‌داغ خواهد کرد.
تا اينجاي گفت‌وگو بر تعارضات حقوقي اشاره داشتيد. آيا مي‌توانيم تداخلي که پروانههاي وايمکس با مجوزه‌هاي VoIP و تلفن ثابت دارد را نيز به لحاظ حقوقي چالش برانگيز بدانيم؟
من حداقل 6 دسته خطاي فاحش راهبردي را در اين پروانه وايمکس دستهبندي کردهام که شايد فرصت طرح آنها در اين مصاحبه نباشد. به عنوان نمونه اولين مورد اين است که صدور پروانه جديد براي ارايه خدماتي که هماکنون در قالب شرايط و تعهدات ديگري در جريان است موجب خدشه‌دار شدن حصر منطقي حوزههاي خدماتي و خلط اختيارات، مسووليتها و تعهدات طرفين خواهد شد که کمترين خسارات آن بروز اختلافات حقوقي و وقتگير با نهاد تنظيم مقرارت و تزلزل سرمايهگذاران به ورود به بخش مخابرات کشور است.
در پروانههاي جديد صادره وايمکس براي کمک به برنامه تجاري ضعيف آن، اجازه احداث و واگذاري تلفن ثابت نيز به آنان داده شده و به اين منظور کدهاي بينشهري نيز از جمله امکانات قابل واگذاري در اين پروانه قرار داده شده است و معلوم نيست تاثير اين کار بر اپراتورهاي خصوصي فعلي تلفن ثابت که هر چند حياتي متزلزل دارند در نظر گرفته شده باشد. اين مجوز که در جلسه 37 و 38 کميسيون به تصويب رسيده تنها در يک سطر يا دقيقا در 6 کلمه، به اين اختيار اشاره مي‌کند و هيچ قيدي از قبيل ممنوعيت شنود، تعرفهها، تعاملات متقابل و دهها تعهد و شرط مهم ديگر در ميان نيست. درست به همين دليل است که بايد حصر منطقي پروانهها حفظ شوند و بيتوجهي به اين اصول جبران‌ناپذير خواهد بود.
همچنين اجازه برقراري خدمات تلفن بينالملل مبدا از کشور در قراردادهايي در جاي ديگر توسط شرکت زيرساخت در اختيار شرکتهاي خصوصي قرار داده شده، هرچند که محول کردن مساله اپراتوري صدا بر اينترنت شرکتهاي خصوصي به شرکت زيرساخت خود موضوع چالش ديگري است و در اينجا موردي براي پرداختن به آن نميبينم. اگر با هر بحث و استدلالي فعاليت بخش خصوصي در زمينه مخابرات به حوزههاي مشخص تفکيک و براي هر يک شرايط و تعهدات متفاوت در قالب پروانه جداگانه صادر شود، در پروانه وايمکس، اگر حتي قايل به آن هم باشيم، مجوز تلفن ثابت از نمونههاي بارز خدشه بر اصول است که حتي نميتواند اين موجود ناقص‌الخلقه را کمک کند تا شايد سرپا بماند. به اين ترتيب نهاد تنظيم مقررات فاصله زيادي با اصول و رفتارهاي حرفهاي گرفته است.
به عنوان آخرين سوال تاکنون مسوولان سازمان بارها اعلام کرده که کارشناسان و مشاوران آنان در طراحي مدل پروانه وايمکس از تجارب بين‌المللي در اروپا و جنوب شرقي آسيا استفاده کرده‌اند در واقع مدعي هستند طبق استاندارد‌هاي‌حرفه‌اي پيش رفته‌اند آيا شيوه‌اي که براي صدور پروانه وايمکس در ايران پيش گرفته شده در کشورهاي ديگر نيز اين‌گونه عمل شده است اصلا يک چنين مدلي وجود دارد؟
من که چنين مدلي نديده و نخوانده‌ام، خيلي مناسب بود دوستان منابع خود را معرفي مي‌کردند تا جامعه فني نيز در جريان قرار مي‌گرفت. دوستان دچار اشتباه فاحشي شدند که مزايده يا حراج (Auction) فرکانس وايمکس را با صدور پروانه ارايه خدمات مخلوط کردند. مزايده‌هاي مهم اروپا مثلا در ايتاليا که عجولانه بيشترين سر و صدا را راه انداخت با شرکت 29 شرکت متقاضي براي مزايده 35 مجوز منطقه‌اي باند 5/3 مگاهرتز بود که در شرايط مزايده برخي تعهدات مانند ضرب‌العجل راه‌اندازي خدمات به تفکيک هر منطقه نيز درج شده بود که احتمالا دوستان ما در سازمان اين شروط را مفاد پروانه ارايه خدمات تصور کردند. همين‌طور در فرانسه که براي 44 مجوز منطقه‌اي در باند 5/3 اقدام به برگزاري مزايده کردند و آن نيز ضرب‌العجل راه‌اندازي داشت که بعد از دو سال هيچ فعاليتي را به دنبال نداشت. بيشترين قيمت براي فرکانس در همه مناطق يا سراسري ايتاليا مبلغ 5/47 ميليون يورو و در فرانسه 78 ميليون يورو بود که توسط شرکت بولوره تازه کار پرداخت شد. رگلاتور بريتانيا - اوف کام- که به درايت در تصميم‌گيري زبانزد است تاکنون چندين بار برگزاري مزايده فرکانس وايمکس، آن هم فقط براي باند 6/2 مگاهرتز، و از جمله مزايده ابتداي سال 2009 را مجددا به تعويق انداخت تا ولع متقاضيان تازه‌وارد و متوهم فرکانس‌ها در انتظار سراب درآمدهاي ميلياردي باعث گراني نامعقول خدمات و هرز رفتن منابع بخش نشود و همان تجربه ناموفق پرداخت پروانه 3/35 ميليارد دلاري نسل 3 همراه تکرار نشود.
نکته ديگري که بايد به آن توجه شود، تفاوت چارچوب‌هاي حقوقي و نظام پروانه‌اي کشور تازه‌کار خودمان و روال‌هاي جا افتاده‌اي مانند مبارزه با رويه‌هاي ناعادلانه رقابت، قوانين ضدتر است و ضد انحصار در اروپا است. سوابق کشور ما در اين زمينه بسيار اندک بوده و راهي طولاني در پيش است. اگر کشور در سال 1382 تصميم گرفت ارايه خدمات انتقال داده را قانونمند کند و پروانه‌اي بدون درج و الزام به فناوري خاص صادر کند؛ حال چنانچه سازمان در سال 1387 که پروانههاي صادره در ميان سالي خود هستند قصد توجه ويژه‌اي به وايمکس در حوزه و قلمرو آنان را دارد بايد در ادامه همان مسير و در صورت وجود متقاضي از ميان 11 شرکت داراي پروانه ندا، فرکانس‌ها را به مزايده گذارد البته با افزودن يک تبصره به مصوبه هيات وزيران در مورد تعرفه‌هاي واگذاري فرکانس و يا براي بازارگرمي ابتدا محدوديت تعداد شرکت ندا را بردارد يعني اقدام به صدور پروانههاي جديد ندا کند و سپس اقدام به برگزاري مزايده فرکانس کند آن هم به دفعات و با فاصله زماني معقول و در هر بار مثلا يک يا دو تکه 21+21 مگاهرتزي که مجبور نشود در يک مزايده روال بي‌منطق قبول بالاترين قيمت به ساير متقاضيان طيف با برنامه تجاري متفاوت را تحميل کند. چنان‌که در ايتاليا طي 9 بار برگزاري مزايده تکه‌هاي باند فرکانسي 5/3 به فروش رفت. به هر صورت مديريت جديد سازمان بايد در يک برنامه مدون چارچوبي جديد براي نظام پروانه‌اي طراحي و تمام پروانهها با اصولي يکسان و يکپارچه تنظيم کند و به مورد اجرا بگذارد.
نظرات
ارسال یک نظر